导读 政府发起的PPP基金，定位在引导基金还是项目投资基金，如何在商业利益和政策导向间平衡，又如何平衡不同社会资本方的利益诉求，都是现实基金运作中面临的难题。
随着公司章程、投资管理办法等议案的通过，董事长、监事会主席等高管的确立，中央财政引导设立的1800亿元PPP（公私合作模式）基金，已经步入项目投资的前期阶段。
近日，中国政企合作投资基金管理有限责任公司召开了首次股东会，审议通过了基金公司的公司章程、公司决策议事规则、投资管理办法等重要议案。基金公司目前正在组建专业投资团队，公司总经理仍在招募中。据了解，该基金前期已经储备有25个项目。
该基金由财政部与国内10家大型金融机构、投资机构，共同发起成立，注册资本1800亿元。
财政部表示，该基金管理公司是一家PPP项目专业投资公司，主要业务是接受社会委托资金，通过市场化运作和专业化管理，实现其管理基金的稳健、高效运行，促进PPP项目的落地和实施。
而21世纪经济报道记者了解到，为推动PPP项目的落地，多地设有PPP引导基金，资金规模从几十亿到上千亿不等。
多位业内人士对21世纪经济报道记者表示，1800亿元的PPP基金启动项目投资，无疑能加快更多项目落地。但地方层出不穷的PPP基金，很多浮在空中，落地效果并不好。此外，政府发起的PPP基金，定位在引导基金还是项目投资基金，如何在商业利益和政策导向间平衡，又如何平衡不同社会资本方的利益诉求，都是现实基金运作中面临的难题。
中央PPP基金启动项目投资
早在2015年9月份，财政部联合建设银行、邮储银行、农业银行、中国银行、光大集团、交通银行、工商银行、中信集团、全国社会保障基金理事会、人寿保险等10家机构，共同发起设立中国PPP融资支持基金，重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。
基金虽在去年9月份发起成立，但直到今年3月4日完成工商登记。全国企业信用信息公示系统显示，中国政企合作投资基金股份有限公司营业期限为2016年3月4日至2046年3月3日。基金公司经营范围包括，非证券业务的投资、投资管理、咨询；股权投资；债券投资；项目投资；投资管理；资产管理；企业管理；经济信息咨询。
中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，注册资本金一般不会一步到位，会分几年筹集，根据项目进展情况，资金逐步到位。1800亿元PPP基金启动项目投资，能缓解地方财政压力，能提高PPP项目的落地率。
而6月20日，财政部发布消息指出，中国政企合作投资基金股份有限公司近日召开了系列重要会议。
首次股东大会审议通过了公司章程、公司决策议事规则、投资管理办法等重要议案。同时，基金公司召开了第一届董事会第一次会议和第一届监事会第一次会议，选举周成跃先生担任公司第一届董事会董事长，选举邹再华先生担任公司第一届监事会主席。周成跃为财政部金融司巡视员，邹再华为发改委固定资产投资副司长。
基金公司2016年第一次临时股东大会、第一届董事会第二次会议和第一届监事会第二次会议也于近期召开，会议确定了基金托管银行和投资管理人，建立了开展公司投资所必须的各项制度。
目前，该基金公司正在抓紧组建专业投资团队，以期尽快对前期储备的25个项目展开尽职调查，正式启动项目投资。
赵全厚表示，这支PPP基金为政府引导基金，区别于社会资本自发成立的基金，该PPP基金政策导向更强，财政出资部分劣后，优先保障其他社会资本的利益。
由社会资本出资设立的PPP基金已然不少，1800亿元PPP基金是否会挤压现有市场？
某产业投资基金投资一部投资总监对21世纪经济报道记者表示，市场化运营的PPP基金虽然多，但是各地推出的PPP项目更多，1800亿元规模的基金相比整个PPP市场而言并不算大。地方政府虽设有不同产业基金，但地方政府有其PPP项目库，跟财政部主导的项目库不完全重合。
根据财政部PPP中心统计数据，截止到今年5月底，全国PPP项目数量达到8644个，总投资规模超过9.8万亿元。
赵全厚表示，该PPP基金为引导基金，不主导投资项目。地方政府资金先介入，PPP基金再跟投，当地方资金比较紧张，缺乏资本金的时候，该基金能缓解地方财政压力。另外，项目筛选上，财政部已经启动了前两批PPP示范项目，目前正在征集第三批示范项目，会从项目库中择优选择。
PPP基金需平衡公益和商业定位
按照政策导向，中国PPP基金似乎应该是引导基金，但其也定位为PPP项目投资公司。这引起业内人士的热议，到底是商业导向，还是政策性导向？
2015年多省出台PPP基金管理办法，各地实践有所区别。如河南省PPP开发性基金，既以股权为主投资省内PPP项目，又给予项目前期费用补贴，并给予项目奖励。
山东省规模800亿元的PPP发展基金，由政府引导基金和金融社会资本共同出资，发展基金投资回报来自于，所投资PPP项目的股权分红收益及股权转让增值收益、对PPP项目债权投入产生的利息收入、基金间隙资金用于稳健类金融产品产生的收入和其他合法收入。
四川PPP投资引导基金由财政出资，预计以1：5撬动社会资本参与。四川省财政厅负责对拟投项目PPP属性予以认定，对不符合PPP特征的项目将不予支持。
除了地方财政出资发起的PPP基金，不少省份投资公司也成立了PPP基金。如2015年7月份，河南投资集团筹备PPP发展投资基金，总规模1000亿元。2015年9月份，四川川投集团组建四川首个PPP项目投资基金，基金首期规模为100亿元，川投出资30亿元，力争3-5年内规模达300亿元。
现代集团总裁丁伯康对21世纪经济报道记者表示，现在很多基金都浮在空中，声称投资规模几百亿或上千亿，若完全按市场化方式运作，部分基金资金时限难以与长周期的PPP项目匹配；如果按政府引导基金运作，参与的金融机构、社会资本的高投资回报又难以实现——多种因素导致大部分基金难以落地。
丁伯康进一步表示，基金在设立之处，是单纯引导支持PPP项目落地，还是要兼顾营利性；是为了降低决策变化给社会资本可能造成的风险，还是用于风险发生时用来保证社会资本的收益等问题，需要先定位清楚。
发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示，PPP基金究竟是商业定位，还是公益定位，现在的边界不是很清楚。如果是商业定位，跟市场自发设立的基金一样，可能会产生挤出效应；如果是公益性基金定位，目的是增信，解决市场比较担心的地方政府信用问题，这时金融机构的回报可能难以满足。