内蒙古自治区煤矿安全生产及安全监察工作的调研报告
（二○○八年十一月二十六日）
按照局党组学习实践科学发展观调研阶段的安排，曹安雅带领有关处室分别于
一、全区煤矿安全生产的总体评价
目前，中国能源探明总储量中，原煤占87％；一次性能源生产总量结构中，煤炭占70％以上；能源总量中，煤炭占68％左右。我国能源结构以煤炭为主的特点一个时期内不会有大的改变。截止2007年9月，该区煤炭探明预查储量达6900亿吨，居全国第一。到十一五末期，全区产能将达5亿吨以上。煤炭就地转化能力达50％以上。该区不仅成为国家的煤炭生产调出基地，而且是煤炭就地加工转化增值的典范。该区煤炭工业的基本定位已放在又好又快上，又好又快的重要标志之一就是煤矿安全生产和安全监察水平有了较大提升。主要体现在以下四个方面。
（一）煤矿技改整合水平有了较大提高。“十五”以来，针对煤炭行业存在的矿井规模小、安全水平低、资源浪费严重等问题，全区进一步加大了资源整合力度。自治区政府先后出台了《关于加快煤炭产业结构调整的指导意见》、《促进煤炭工业健康发展的意见》和《关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法》等一系列相关政策，对煤炭资源整合作出了明确规定。通过整合，全区地方煤矿由2005年的1310处，减少到目前的458处，减少了65％；淘汰落后产能4216.35万吨，新增产能亿吨以上。目前全区矿井生产能力由整合前的平均不足9万吨／年提高到约70万吨／年，其中年产120万吨以上大型煤矿105处，占总数的20％，占总产能的70％以上(其中年产1000万吨以上的煤矿16处，占总数的2.6％，占总产能的40％)，煤炭开发的布局趋于合理，集约化和规模化水平进一步提高。
（二）科技水平有了很大进步。全区在整合中小煤炭企业和实施大型资源开发项目中，切实加大技术改造和科技更新力度，淘汰落后开采工艺，积极采用机械化开采技术，资源开发的技术装备水平不断提高。鄂尔多斯市是我区的主要产煤地区，2007年该市产煤1.9亿吨，占全区产煤总量的54.2％。2005年以来，全市开展了以煤炭资源整合为手段，实施改革采煤方法、提高煤矿资源回收率、实行机械化采煤的三年攻坚战，取得了很大成效，资源平均回收率由25％提高到60％以上，采煤机械化水平由15％提高到75％。目前，全市已有17个煤矿装备了综采设备，18个煤矿装备了高档普采设备，11个煤矿已投产或试生产，今年将有50处机械化开采的煤矿试投产。通过技术改造和科技更新，全区煤炭资源回采率明显提高。今年1—9月份，全区煤炭平均采区资源回采率为73.6％。
（三）煤矿的产量结构变化较大，产业结构优化升级。九十年代，我区国有重点、地方国有和乡镇煤矿的产量比例大体是43：16：42，国有重点煤矿与乡镇煤矿产量相当。到2007年，三种类型煤矿的产量比例为66：7：27，国有大中型煤矿的比例占到三分之二。现有生产和在建的露天煤矿135处，设计能力24112万吨，占总设计能力的40％。露天开采的规模有较大的提高。
（四）煤矿安全监察执法水平有较大提高。2000年10月，国家实行“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全管理模式，组建了煤监队伍，并逐步步入正规，出现了三个明显的阶段特征。一是初创建局阶段。从2000年10月到2002年底。这一阶段，首先将原自治区煤炭管理局中的绝大多数人员成建制地划移组成内蒙古煤矿安全监察局。又从原大型煤炭企业及从事煤炭专业的政府相关部门转任、考录了一批懂专业的监察人员，成立了四个监察分局，负责监察11个产煤盟市。首次对违法煤矿采取了行政监察，配合地方开始实施了大规模的整顿关闭工作。煤矿事故大幅下降，死亡人数由2000年的250人降到166人。二是起伏变化阶段。从2003年到2005年底，监察人员基本配齐，制度进一步完善，体系已经健全，但由于煤矿数量偏多，矿井规模偏小，每年死亡人数在130人左右，下降不明显，而且起伏不定，较大、重大事故时有发生。三是稳定好转阶段。从2006年以来，煤矿安全监察的计划审批、计划监察、电子文书、信息统计、抢险救援、事故查处、队伍建设等完善配套的体系已形成，煤炭产业政策调控效果已显现，关小上大，关劣保优的格局已形成，为煤矿做大做强、安全发展奠定了基础。2006年到2007年，死亡人数稳定在60人左右，今年可望降到50人以下。
二、政策措施对煤矿安全生产的推动作用
（一）夯实了煤矿安全生产的基础。按照自治区政府的统一部署，我局积极参与并全力推动煤矿整顿关闭和技改整合工作，促使全区煤矿办矿水平明显上了新台阶，产业结构得到进一步调整和优化。煤矿技改整合速度快、规模大、科技含量高、优化升级和做大做强的特点十分突出，为全区煤矿安全生产的根本好转奠定了坚实基础。
（二）增强了煤矿安全生产的能力。随着经济的发展，特别是耗煤企业的快速发展，我区煤炭工业出现了产量增加，价格走高的趋势，煤矿增加了积累，有了技改投入的空间。据调查，仅鄂尔多斯市准格尔旗的地方煤矿在系统改造、装备更新方面就投入89亿元，平均每矿投入7600万元。全区基本淘汰了房柱式，扩散通风的落后工艺，全部实现正规化长壁式、全负压通风开采。采掘机械化程度由技改前的10％提高到75％；矿井回采率由技改前的30％提高到60％以上。安装了覆盖主要产煤地区的瓦斯监控系统，一些煤矿还安装了井下人员定位系统。而且一些技改煤矿把新农村建设、固体废弃物利用等推动社会进步工作结合进行，建成了一矿一景，“两堂一舍”齐全的新型矿井，改变了以前脏、乱、差、小的恶劣形象。煤矿领导和管理层基本充实了专业人员，健全安全管理机构，有些煤矿增设了职工培训部门，培训农民工，从管理、装备、人员三方面着力适应由小煤窑向大煤矿的转变。
（三）推动了煤矿安全生产的变化。一是产量发生了巨大变化。我区从1949年到2007年的58年间，累计产煤27.2亿吨。煤炭产量由1949年的46万吨，增加到2007年的3.5亿吨，增长了760多倍。特别是改革开放以来的近30年间，累计产煤24.93亿吨，占解放以来总产量的92％，而在这30年间，产量增加最多、最快的是“十五”以来的七年，累计产煤14.5亿吨，占解放以来累计产量的53.3％；占改革开放以来累计产量的59％。2002年全区煤炭产量首次实现亿吨大关，在随后的五年中，每年以增产5000万吨左右的速度增长。二是死亡人数发生了巨大变化。我区煤矿从1949年到2007年累计死亡人数7752人，平均每年死亡133人。特别是“七五”到“九五”时期，平均每年死亡350人，仅1990年一年就死亡413人。进入“十五”时期，也正是煤监队伍组建之时，煤矿死亡人数显著下降。2006年死亡61人，2007年死亡69人（包括10名盗采资源人员）。今年截至目前，死亡25人。三是百万吨死亡率显著下降，达到国际先进水平。1990年，我区煤矿百万吨死亡率为8.67。2007年为百万吨死亡率0.197。下降了98％。今年到目前，百万吨死亡率为0.06。与世界主要产煤国家2003年对比，好于印度、南非、俄罗斯的水平，接近于美国水平。
（四）带动了煤矿安全生产支撑体系的建立和完善。一是安全培训体系进一步完善。全区共建成2个二级、7个三级和1个四级安全培训机构。今年，全区各级煤矿安全培训机构累计培训煤矿主要负责人298人，复训81人；培训安全生产管理人员1865，复训48人；培训特种作业人员26570人，复训3901人；培训农民工21780人，再培训10650人；培训瓦斯监测监控管理及操作人员317人。二是煤矿救援体系全面加强，全区共有18支煤矿救护队伍，其中救护大队10支，独立中队8支，有1485名指战员。建立了两个国家级矿山救援基地，六个自治区级矿山救援基地，成立了内蒙古矿山救援协会，形成了覆盖全区的煤矿救援网络。1-11月份，全区救护队共进行预防性安全检查643队次，出动人员5584人次；进行各类矿山事故抢险救援215次，抢救遇险人员46人，生还29人。三是职业危害预防体系初步建立，组建了职业危害预防学会。今年，派出2个工作组，现场培训煤矿从业人员4409人，协助102处煤矿建立了职业危害预防管理机构，建立了职工职业危害档案，对120处煤矿进行了粉尘、噪音测定，对149处煤矿进行了职业危害专项检查，发放职业危害宣传资料800多份。四是检测检验体系已经起步。全区共有乙级检测检验机构3家。今年，检测检验又新增了37个项目，检测检验项目已基本覆盖了90％以上的矿山企业所用设备及作业场所的有害因素。通过检测检验查出存在安全隐患的在用提升机系统11台套、主排水系统25台套、安全防护装置不完善空压机37台套、不合格自救器97台、不合格钢丝绳2根，以及查出其它如甲烷传感器、风速表、瓦检仪、报警仪等不合格矿用产品，为企业提供了技术服务，为安全监察提供了执法依据。五是安全中介机构资质认证管理得到加强。全区已建成1家甲级、10家乙级安全中介机构。六是煤矿监测监控系统已全面建成。各类煤矿已全部安装了瓦斯监控系统，全区的四个瓦斯集中监测监控系统已全部建设完成，运行稳定。以上技术支撑体系对促进煤矿安全生产起到了保障作用。
（五）促进了煤矿安全监察执法水平的提高。一是促进了监察思路的调整。随着自治区煤炭产业政策的逐步落实，30万吨以下矿井逐步退出市场，各分局及时调整了监察区域，并将监察重点调整到国有大型企业和大中型矿井，全力遏制重大以上的事故。将日常监察调整到加强对隐患的排查和整改上，确保在“隐患落实年”里不把隐患留到下一年。在我局确定的“管理强矿年”里，安全监察与推行质量标准化工作同步进行，促进煤矿质量标准化上台阶。按照解放思想的要求，在监察思路上超前运作，提前安排职业危害监察，改变了重眼前伤亡，轻长远病亡的传统思路。二是促进了监察方式的调整。——推行计划监察制度，形成监督机制。通过实行年度月度监察计划编报审批制度，细化分解安全监察任务，有目的地开展“三项”监察，使安全监察更加规范有效。——推行包矿责任制度，形成责任机制。与地方监管部门合作包矿，做到了每一名监察员都直接与指定的煤矿安全挂钩，包矿到人，驻矿监督，安全生产与奖励挂钩，激发了监察人员的工作热情和责任意识。——推行省局、分局两级隐患排查台帐管理制度，形成落实机制。推行把隐患排查责落实到人，定期销号。推行对照文件查身份，对照制度查管理，对照帐目查投入，对照文件查现场，对照规定查隐患，对照设计查施工的“六对照”的监察方式，形成重心下移的监察机制。三是促进了监察队伍专业结构的调整。随着我区大型煤矿的增多，机械化水平的提高以及露天煤矿的增加，充分发挥专业技术人员多的优势，有针对性地把机电、露采专业的监察人员补充到监察一线。促进了煤矿安全监察水平的提高。四是促进监察手段的调整。随着覆盖全区的瓦斯监控系统的完善，煤矿安全监察手段由过去下井既当监察员又当瓦检员，改为监控系统前的电脑操作员。并实现了执法文书制作电子化、网络化。
三、存在的问题
（一）全球金融危机已影响到我区的煤炭行业，鄂尔多斯地区焦煤价格下降50％，动力煤每吨平均下降100元左右。由于电力、钢铁等行业开工不足，煤炭需求下降。这对刚刚完成技改的煤矿十分不利，而且会影响安全投入和技改的“回潮”。
（二）一些地区出现违规违章和违反程序开采，以及偷盗采资源等行为。一些地区的企业不按已批准的开发规划和程序，开工了一批煤矿，造成了手续不齐、程序不符的问题，给安全监察造成困难。一些地区将同一块优质煤田从上到下配置给多个企业，造成煤炭企业“多层楼”开采。在资源开发环节，偷采滥挖、超层越界、采易弃难、采主弃辅等破坏性开采现象仍不同程度地存在。给安全生产带来严重隐患，有的引发了安全事故。
（三）落后的开采方式遗留下大面积采空、塌陷区和火区，给人民群众生命财产安全带来威胁。随着煤炭资源的大规模开发，造成采空区塌陷、地下水位下降、大气污染、植被破坏、基础设施损坏等一系列问题，矿区群众的生产生活受到影响。鄂尔多斯市煤矿采空区面积已达213平方公里，火区面近20平方公里，部分地区已开始出现塌陷现象，安全生产存在极大隐患。
（四）管理人员和工人素质与形势发展不相适应。煤矿整合技改后，工艺先进，装备更新。而适应这种形势的管理人员和特殊工种十分短缺。据了解，仅准格尔旗技改煤矿中有80％以上的管理人员和技工是从原国有重点煤矿中聘用，但人员的流动性较大，稳定性较差。今后，机械化设备的正常维修会大量出现，而这项工作目前相对滞后，出现了技术与人才不同步，使用与维修不相适应的问题。
（五）监察执法队伍中的问题不容忽视。一是整体年龄偏大，结构相对集中。目前，全局35岁以下人员只占4％，35岁以上到45岁以下人员占43％，45岁以上人员占53％。分局35岁以下人员占5％，35岁以上到45岁以下人员占53％，45岁以上人员占42％。局机关平均年龄49岁，分局平均年龄45.5岁。采煤专业的占专业总人数的57％，机电专业的仅占17％，通风专业的仅占4％。包头监察分局仅有1名机电专业人员，乌海分局没有学通风专业的。随着机械化水平的提高，机电监察专业人员已明显不足，专业结构已呈现出不合理现象。二是人员流动范围小，进退机制实行难。由于没有与地方干部交流的渠道，这几年虽然选派年轻干部到地方和基层挂职锻炼，但挂职结束后，又全部回到原单位，交流范围较窄。省局需要从分局补充人员时，省局到分局、分局与分局之间的干部交流时，由于没有相关政策，难以解决他们的住房、户籍、配偶工作和子女上学等问题。三是工作环境特殊，津补贴低于地方。煤矿安全监察工作技术含量高，体能付出大，面对的工作环境复杂、多变、危险，而我们第一次津补贴改革标准却低于自治区直属机关的标准，在职厅级相差507至757元；处级相差312至396元；正科级相差222元。离休厅级相差115至250元；处级相差67至121元。退休厅级相差82至209元，处科级相差29至99元。四是知识更新严重滞后。八年来，除进入煤监队伍时，进行了一个月的岗前培训，几乎再没有进行过系统培训，知识老化已经影响到监察工作。五是分局退休人员的管理没有统一解决办法。从今年开始，分局陆续有人退休，再过5年，分局将有11名监察人员退休，这些退休人员没有统一管理办法，又没有设专管部门，来省局又难以解决住房、医保、退休金发放等一系列问题，给分局退休人员的管理带来难度。六是一些单位、部门思想教育工作薄弱。出现思想上滑坡，工作上不实，纪律上不严等问题。
四、对策措施
（一）继续整合资源，提高办矿水平。坚持“扶持大型煤矿，提高中型煤矿，改造小型煤矿”的原则不动摇。继续采取收购、联合、兼并、关闭等方式，进一步加大资源整合力度，提高资源开发的技术装备水平。彻底解决煤矿企业“小、散、乱”的问题，推动资源开发向规模化、机械化、标准化、集团化、集约化方向发展。夯实煤矿大环节、大系统和队伍基础，预防重特大事故的发生。
（二）联合执法，依法监察，打击非法行为。建立国土、煤炭、环保、安监等部门联合执法机制，严厉打击偷采乱挖、超层越界、非法无证开采、建设等行为。
（三）加强法制建设，强化依法行政。在遏止偷盗采、治理隐患、停工停产、死亡补偿、责任追究、生态保护等方面修订或制定地方性法规，使各种执法行为和保护人民群众切身利益纳入法律法规范围，推动我区煤炭工业走上正规化、现代化开发的路子，走上法制化监管的轨道。
（四）加强培训，提高职工队伍素质。有针对性地在自治区大中院校中设立煤炭专业，培养本地煤炭专业人才。各级培训机构在加大培训数量的同时，注重培训质量的提高。适时组织专业技术讲座、技能操作比武等多种形式、多方位的培训。
（五）加强监察队伍的思想、作风、组织和廉政建设。一是定期组织学习会、演讲、形势分析报告会、技术演讨会和业务培训班，提高理论水平和业务能力；二是继续保持吃苦耐劳的工作作风，求真务实、严格执法、服务煤矿的精神状态，探索新形势下监察工作中新思路新方法；三是大力培养使用德才兼备、勤奋工作、清正廉洁的年轻干部，使各级领导班子不断充实活力和动力。四是明确重点，落实责任，要像隐患排查治理一样，抓好廉政建设。盯住关键环节，抓住关键岗位，抓好事前预防，把各项责任落到实处，见到实效。