“国资流失忧虑”束缚地方手脚，破解民资“响应瓶颈”须理顺体制机制
《经济参考报》记者在京皖粤桂等地调研发现，尽管各地PPP入库项目正在加速落地，但民资的参与度并不理想，出现国有资本热，民营资本冷；建设环节热，运营环节冷；银行资本热，自有资金冷等诸多问题。在这背后，与“国资流失忧虑”、“不确定焦虑”和“融资困境”等理念、机制障碍密切相关。其中，有地方患上“国资流失忧虑”，很多PPP项目设置注册资本金100亿元、总资产500亿元的条件进行招标，目的是把大部分民企排除在外。不少基层干部、专家呼吁，理顺体制机制，破解PPP项目的民资“响应瓶颈”，点燃民资热情，推动其为稳增长作出应有贡献。
“三冷三热”凸显民资响应度低下
2014年下半年以来，我国PPP合作掀起热潮，但深入分析参与的主体、环节、资金来源等因素，存在“三冷三热”现象，暴露出民资响应度低下的问题。
一是国有资本热，民营资本冷。全国PPP综合信息平台项目库第二季度报告显示，财政部示范项目中，已签约的民企占比为36%。不少地方财政部门人士对记者说，相对国企而言，民企中标的项目相对偏少。安徽国厚资产PPP事业部负责人黄彬的经历更说明问题，在他跑招投标的过程中，省市层面的PPP基本是清一色的央企参与，在县级层面，也只是偶尔能看到两三家比较上规模的民企。
国家财政学会PPP专业委员会秘书长、中国财政科学研究院研究员孙洁说，从地方PPP实际落地情况看，政府在与社会资本合作中存在国有资本热、民营资本冷的现象，民企自身参与项目投资额占比依然较小。
二是建设环节热，运营环节冷。不少地方反映，当前的PPP合作中，不少社会资本方只愿意承接工程建设环节，对后续的运营环节不感兴趣。中国财政科学院院长刘尚希说，对社会资本方来说，参与投资建设的积极性很高，参与运营的积极性普遍低落。
国家发改委国际合作中心PPP项目办主任周凯波说，民营资本对投资回报效率要求很高，在实践中也存在中标企业建设施工完毕就把运营打包转移给其他公司的情况，增加了政府兜底责任的风险。他说，社会资本的担忧正好反映了现在PPP项目操作过程中一些问题短板。
孙洁等专家认为，社会资本对参与后期运营不积极，“从实际操作层面看，可能还在观望。”
三是银行资本热，自有资金冷。采访过程中，不少民营企业反映，PPP项目资金门槛高，拿到项目，更多要靠拆借的银行资金。
广州某股份制银行高管说，民企本身实力弱是其参与PPP合作的重大障碍，因此银行资金对PPP项目的参与是必要的，但是民资依靠杠杆进入PPP可能会有巨大风险。
提升积极性面临多重障碍
记者调研发现，PPP合作中之所以出现“三冷三热”局面，与“国资流失忧虑”、“不确定焦虑”和“融资困境”等理念、机制障碍密切相关。
一是“国资流失忧虑”依然存在。在东部某省，很多PPP项目设置注册资本金100亿元、总资产500亿元的条件进行招标。当地财政部门一位专业人士说，这样做的目的是把大部分民企排除在外，中央八项规定之后，市县一级实际操作的行业主管部门和其授权机构在PPP项目信息发布、市场预测、招投标等环节均要求谈判的社会资本是央企或国有企业，以减少廉政风险。
中山大学教授林江说，部分政府部门希望不要产生“不必要的麻烦”，设置隐形门槛阻碍民营资本进入的现象在不少地市级政府都还比较严重。不减反增的“国资流失忧虑”，直接导致在PPP模式推广中出现“高度重视，低效落实”的局面。
二是“不确定焦虑”持续发酵。杭州湾大桥项目运营初期，2009年营业毛利率为63.93%，属于比较高的回报，但运营5年后，相隔不远的竞争性项目杭甬客运专线和杭州湾第二通道建成通车，致使投资回报率急剧下降，部分社会资本迅速撤出。
广州一家基础设施投资集团的财务主管说，面对PPP大餐，不少民资陷入犹疑。其主要原因是，在不少PPP案例中，政府方的变动导致项目产生“质变”，民资由于处于弱势缺乏保障，担忧“兑现”不确定性的情绪持续发酵。
三是“融资困境”难以摆脱。在一些省份，国有企业通过发债等手段，部分融资成本可以控制在3%左右，一般民营企业的融资成本则至少达到8%-10%。发改委投资司副司长韩志峰说，PPP主要适用于基础设施和公共事业，民营企业总体规模较小，实力较弱，融资难度大，制约其参与PPP项目的机会。
广西南宁市PPP中心副主任农强超说，南宁PPP项目的合作伙伴很少有民营企业，这与民资实力有关。市里原则是要求10亿元以上，民企自己可以拿出一定资本金，但难以一次性拿出现金，而银行相对而言会更信任国有企业。
破除“瓶颈”亟须机制创新
有关专家建议，在当前投资增速下滑的大背景下，有关方面应加大力度，破除“瓶颈”，推动民营资本更快、更好进入PPP投资领域。
其一，建立免责机制。广西发改委有关人士说，做试点，要允许成功，也要允许失败。推动PPP项目开花结果，要有风险承担机制。
周凯波说，进一步推动民营资本进入PPP领域，不仅仅文件上要“撤门槛”，在现实运作中，还要通过立法、立规来消除政府工作人员的顾虑。要明确界定故意、过失与不可抗力因素，进行区别对待。
其二，创新合作方式。孙洁说，从客观上讲，央企的综合能力比较强，因此中标率方面确实比民企高，但民企也有其自身灵活性的优势，“如果能协调建立央企与民营资本合作的联合体，那么一定能取得事半功倍的效果。”
发改委投资司副司长韩志峰说，要采取多种方式吸引民间资本。要在PPP项目中推动混合所有制，鼓励民企、国企、外企共同成立项目公司，共同推动项目建设、运营。民间投资不一定就是民营企业投资，要鼓励把分散的民间资金通过设立基金等方式积累起来，以股权投资等方式参与到PPP项目当中。要鼓励民营企业之间加强联合合作，通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。
业内专家一致认为，要鼓励民营资本加大融资力度并适度对民企增信进行支持，引导各商业银行、股份制银行及PPP基金积极创新金融产品，优先为民企PPP项目进行金融服务。探索出台奖补民企和混合所有制企业中标PPP项目的政策。
其三，合理设计权责。不少基层干部认为，责权利对等的制度设置，对于加快民资进入PPP领域具有关键作用。广州产业投资基金管理有限公司总经理林旭初说，必须设计合理的合同范式。从地方政府角度看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要明确责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容。从社会资本的角度看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。广西财政厅有关人士建议，加快推进PPP立法进程，解决立法缺位问题，在明确义务的基础上，切实保障PPP合作双方权益，免除企业后顾之忧，让社会资本尤其是民营资本放心参与。